□ 姚莉（中南財經政法大學教授、中國刑事訴訟法學研究會副會長）

黨的自我革命重在治權，把權力關進制度籠子是新時代全面從嚴治黨的一項重要任務。黨的十八大以來，全面從嚴治黨不斷深化，如何科學配置、規(guī)范運行并有效監(jiān)督公權力，成為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的核心問題?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》指出，完善黨和國家監(jiān)督體系，加強對權力配置、運行的規(guī)范和監(jiān)督。中央全面依法治國工作會議強調，全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。用法治給行政權力定規(guī)矩、劃界限。這充分表明，權力的配置、運行與監(jiān)督應當統(tǒng)一于法治框架之中。作為權力運行的三個基本環(huán)節(jié)，只有構建授權用權制權有機統(tǒng)一機制，才能有效查找權力運行漏洞、補齊制度短板，推動權力的配置、運行與監(jiān)督全面納入法治軌道，為中國特色的權力運行與監(jiān)督體系的形成提供支撐。

授權用權制權相統(tǒng)一的深刻內涵

授權用權制權相統(tǒng)一是以法治框架為基礎，以權力運行過程為主線，將權力的設定、行使與約束整合為有機統(tǒng)一的全局性制度安排。其本質在于通過授權用權制權的協(xié)同聯(lián)動，確保權力始終在法治軌道上高效、廉潔運行。其中，授權是前提，強調依法設定權力來源、邊界與主體資格，以“法無授權不可為”的法治原則，確保權力配置的合法性；用權是核心，聚焦權力行使的合法性、廉潔性、民主性，防止權力濫用、怠用或異化，保障其始終服務于公共性目標；制權是保障，通過制度化、系統(tǒng)化的監(jiān)督制約機制，對權力運行實施動態(tài)監(jiān)控與風險防控，維護其廉潔性與公正性。在授權用權制權相統(tǒng)一機制下，三者同時存在于同一權力運行體系之中，共同構成權責一致、運行規(guī)范、監(jiān)督有效的權力治理體系。

在傳統(tǒng)的權力規(guī)范與監(jiān)督路徑中，授權用權制權呈現(xiàn)相對分散、部分脫節(jié)的狀態(tài)，不僅削弱權力運行體系的整體效能，也隱藏權力異動與腐化的風險。相較之下，構建授權用權制權相統(tǒng)一的權力規(guī)范與監(jiān)督機制，具有現(xiàn)實需要和顯著優(yōu)勢。該機制通過統(tǒng)一授權、用權與制權，強化權力運行的內在一致性。授權不再孤立進行，而是與用權程序和制權機制一體部署，有效避免權責脫鉤、監(jiān)督滯后的問題，確保權力始終服務于公共利益。同時，該機制提升了權力規(guī)范與監(jiān)督的協(xié)同性，實現(xiàn)權力異化的源頭治理。傳統(tǒng)模式下授權主體、用權主體與制權主體相互分離，而在統(tǒng)一框架下，三者被納入同一規(guī)制軌道，有助于精準識別并防止權力濫用。此外，該機制還將促進剛性治理與柔性治理的有機統(tǒng)一。既通過法治化授權和程序化用權明確權力邊界、責任與規(guī)則，體現(xiàn)剛性約束，又通過內置于統(tǒng)一權力配置與運行結構中的程序規(guī)則，賦予公權力必要的適應空間，彰顯權力治理的包容性與靈活性，在防止權力脫軌的同時為干部擔當作為提供清晰穩(wěn)定的規(guī)范預期。

授權用權制權相統(tǒng)一的內在邏輯

授權用權制權作為權力運行的核心環(huán)節(jié)，其內在的統(tǒng)一性唯有在制度設計與實踐運行中達到有機銜接、功能協(xié)同與價值一致，才能實現(xiàn)權力運行體系的現(xiàn)代化。

授權應當契合用權實際，奠定權力運行的合法性基礎。授權是權力運行的前提，若授權內容過于寬泛，缺乏對行權程序、適用條件和責任配置的具體指引，將難以有效指導用權實踐，反而為自由裁量過度甚至越權行為創(chuàng)制空間。同時，科學授權也必然包含對用權活動的風險預判及約束，在賦權的同時設定必要的限制性條件。若僅強調放權賦能而忽視風險防控，將使權力運行從源頭上缺乏自我約束能力。因此，授權必須以用權需求為導向，做到邊界清晰、程序合理、責任明確，適配治理情境的動態(tài)調適，確保權力授予與行使行為高度匹配，為后續(xù)規(guī)范用權奠定基礎。

用權應當銜接制權，確保權力運行的正當性。用權作為公共權力轉化為治理實踐的關鍵環(huán)節(jié)，其規(guī)范性和正當性應當通過與制權的有效銜接來保障。若用權過程封閉、信息不透明，制權主體便難以實時掌握行權動態(tài)，導致監(jiān)督滯后、糾偏成本過高。同樣，若用權與制權相脫節(jié)，也可能導致制權標準脫離用權實際，過于側重形式合規(guī)而忽視實質正義，如資源分配的公平性、政策執(zhí)行的合理性等，掩蓋用權活動中真正隱藏的風險和問題，削弱制權效能。此外，為避免制權效果局限于個案，亟須通過用權與制權的有效銜接，識別用權中的共性問題，推動用權過程改進，防止共性問題反復發(fā)生。因而，用權應當與制權緊密銜接，實現(xiàn)用權的全程化監(jiān)督和系統(tǒng)化改進一體推進。

制權應當貫通授權與用權，強化權力運行的系統(tǒng)性。制權作為權力運行的保障，其效能不僅取決于監(jiān)督強度，更取決于是否與授權、用權形成協(xié)同。實踐中，新設職能或權力下放常優(yōu)先完成授權安排，而配套監(jiān)督機制建設滯后，由此形成了權力監(jiān)督的真空地帶。同時，制權主體自身亦受既有授權格局制約，在面對跨部門、跨層級用權時，常因權限受限而難以有效制權。授權追求效率與活力，制權側重風險防控，若二者目標割裂，易陷入“一放就亂、一管就死”的權力治理困境。因此，制權既要向前延伸至授權設計階段，同步構建與權力配置相匹配的監(jiān)督規(guī)則，又要向后貫通至用權全過程，實現(xiàn)風險識別、問題反饋、行為糾偏的有機統(tǒng)一。

授權用權制權相統(tǒng)一下的權力規(guī)范與監(jiān)督體系創(chuàng)新

為確保公權力的行使始終在法治軌道上運行，應當加快授權用權制權相統(tǒng)一下的權力規(guī)范與監(jiān)督體系創(chuàng)新進程：

構建權責一致的動態(tài)化授權體系。一是加快構建完善的權力清單制度，在厘清權力邊界的基礎上明確行權依據(jù)、程序、責任與監(jiān)督機制，使清單在保持形式合法性的同時兼具制度約束力和實效性。二是構建權責一致的授權體系，確保權力配置與責任配置相統(tǒng)一?？稍谑跈嗲伴_展行權能力評估，對擬授權主體的專業(yè)能力、資源條件等進行綜合研判。同時，堅持“有權必有責”，在授權文件中列明責任條款，防止權責脫節(jié)。三是推動授權模式的動態(tài)調整。將重大公共事件、廉政風險預警等重要因素作為啟動授權范圍收縮、權限暫?；虮O(jiān)督強度提升的基本情形，使權力配置更好適應治理情境變化。

健全過程調控的規(guī)范化用權體系。在用權的關鍵節(jié)點預設強制性控權程序，實現(xiàn)用權風險的事前防范。當前，用權規(guī)范多為外部約束，易被規(guī)避。有必要在項目審批、政策制定等關鍵用權節(jié)點設置強制性控權程序，將合法性審查、風險評估、利益回避等作為用權的前置性條件，從源頭防范權力濫用風險；應當建立兼顧權力效能與公共價值的用權評估機制。超越單一的效率導向，構建包含公平性、合法性、透明性等維度的復合評價指標，引導用權主體在公共決策時主動權衡多元價值；要針對不同領域的用權特點，細化權力運行的程序規(guī)則，推廣標準化用權模式。在高風險用權領域，制定覆蓋用權全過程的規(guī)范體系，明確各環(huán)節(jié)主體、時限等，尤其要通過統(tǒng)一清晰的用權標準，降低基層人員因經驗不足導致的用權風險，確保權力運行的規(guī)范性。

建立數(shù)智賦能的現(xiàn)代化制權體系。建設統(tǒng)一制權數(shù)據(jù)平臺，強化風險預警的智能性，整合政治生態(tài)分析研判等手段，構建權力風險防控預警機制。通過構建基于大數(shù)據(jù)的權力運行風險圖譜，在授權初期分析歷史用權數(shù)據(jù)、異常行為模式等，自動識別高風險崗位、高危環(huán)節(jié)與潛在圍獵信號，實現(xiàn)對用權風險的事前防范。針對當前制權信息相對封閉、制權主體分散等問題，建立跨區(qū)域、跨部門協(xié)同的協(xié)調機制，打通各監(jiān)督主體的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)信息自動歸集、風險交叉驗證、處置協(xié)同調度。要強化制權的修復功能，從制權的個案思維轉向類案思維，建立動態(tài)反饋程序，要求相關制權主體及時提交用權改進建議，將個案問題轉變?yōu)轭惏钢卫怼?/p>